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石家庄开发区、工业园区行政管理体制探索  
作者:石家庄行政学院课题组   文章来源:本站   点击数:1581   更新时间:2014/12/3
 

 

随着经济发展,我国先后建立了许多不同类型、不同层次的开发区、工业园区,这些开发区和工业园区在对外开放、吸引外资、体制实验、提高科技水平、促进区域经济结构和产业结构调整等方面,起到了窗口、辐射、示范、带动作用。然而,随着时间的推移和社会的发展,开发区和工业园区也出现了很多问题,特别是当发展到一定阶段后,其区域性质正呈现出由经济性工业区转向综合性城市形态发展,社会事务的大量增加使得原有的那种服务于经济发展的行政体制越来越显得不适应,并且其特殊体制在与传统行政体制的不断摩擦中也逐渐呈现出一种回归倾向。党的十八届三中全会指出,要“切实转变政府职能,深化行政体制改革,创新行政管理方式,增强政府公信力和执行力”。在新的形势下,怎样进行行政管理体制改革保持开发区和工业园区的生机和活力,实现其可持续发展呢?我们课题组通过对石家庄的调研和理性分析,探索提出了我们的思路。

  一、石家庄开发区、工业园区行政体制现状分析

目前,石家庄共有省级以上开发区、工业园区22家(国家级2家、省级20家),市级工业产业园区2家,此外,还有正定新区、西柏坡管理局、空港工业园、灵寿五岳寨旅游景区等4家功能区。其总的管理模式全部是党工委、管委会作为管辖地党委、政府的派出机构,根据管辖地党委、政府的授权,对辖区行使管理、监督、协调、服务功能,形成了“小政府、大社会”的行政管理和精简高效的组织架构。根据功能定位、领导体制、职能配置和机构设置的不同,具体模式可细分为以下四种类型:

一是跨区域职能整合型。指统一整合相邻的两个或多个县(市、区)或乡镇的行政资源,对核心区或起步区的乡镇(街道办事处)、村(居民委员会)实行托管。管理机构作为管辖地党委、政府的派出机构。如石家庄高新技术产业开发区、正定新区、空港工业园、河北辛集经济开发区等。

二是(综合功能区)新区型。主要是指正定新区,党工委、管委会作为市委、市政府的派出机构,行使市级政府的经济管理权限和社会管理职能,全面负责综合功能区的新区建设、经济管理、社会管理和公共服务事务。

三是旅游文化产业型。统一整合区域旅游管理资源,主要对区域内的旅游文化产业进行统一协调和服务管理。目前,有西柏坡管理局和灵寿五岳寨景区管理机构。

四是纯经济功能型。主要指规模较小的经济开发区,只负责规划区域内的招商引资和经济发展职能,不托管乡镇或村,不承担所辖区域内的社会管理职能,社会事务按属地管理原则由所在县或乡镇负责。如我市按照批准权限设立的辛集清洁化工园区和河北晋州经济开发区(与晋州市马于镇合署办公,采取区镇合一的管理模式)。

全市各类开发区、工业园区的行政运行机制比较单一、缺乏灵活性,都是严格按照被设立审批时的“三定”方案,在定机构的基础上,规定了相应机构和部门的职能,严格按照编制设置了人员数额和领导职数。虽然根据相关政策文件,并且市政府给予了开发区、工业园区一定的权限,但是在实际运行过程中,省市编制部门或是垂直部门都各有严格的规章又与之相冲突,协调工作不能很好地推进,于是仍是按照普通行政机构的运行模式管理。通过调查走访,石家庄的开发区、工业园区行政体制和机制存在的主要问题可以概括为四个方面。

(一)职能定位不清晰

作为开发区、工业园区,最初设定的主要职能是招商引资等经济职能,目的是引进资金、引进先进技术,以区内经济发展带动区域经济的发展。但是随着开发区、工业园区的发展,它带动了人口的聚集,使各项公共服务需求快速增长,社会事业规模急剧扩张,但这些社会事务归口于政府,于是开发区、工业园区同时担任着一级政府的实际行政职能,这种“准政府”的管理模式,既不能像一级政府面面俱到,又要接受方方面面的考核,其开发功能、经济功能和创新功能反而被淹没在繁杂的行政和社会事务中,削弱了招商引资的精力,加之以前享有的一些特殊政策和经济管理权限被削弱,造成开发区功能定位的扭曲。而全市各类开发区、工业园区虽然各有发展方向,但是大多缺乏明确的发展思路,定位不清晰。正是基于开发区、工业园区现有的性质,决定了其行政体制,导致了定位不明晰,决定了其领导体制和运行机制受到了限制,束缚了手脚,在一定程度上缺乏自主权和行政管理决定权,不能根据自身地区的特点进行行政体制的改革、设置,常常要、事事要、项项要向政府各级职能部门汇报审批,与开发区、工业园区的高效、便捷、效能的原则相抵触,严重影响了政务环境,间接影响了开发区、工业园区的进一步发展。

(二)管理权限偏小

石家庄市各类开发区、工业园区的机构设置和人员编制明显少于其他县区,但职能及工作量与其他县区却没有区别,如果严格执行省市核定的机构、编制、领导职数等,各项工作都将无法很好地完成,开发区、工业园区的发展更是缺乏潜力。例如2006年省编委印发的《石家庄高新技术产业开发区行政管理体制和机构改革方案》(冀机编[200426号)明确:“高新区要按照建设和发展的需要配置职能,按照‘精简、统一、效能’的原则设置机构、核定编制,坚持体制创新、完善运行机制,把高新区建成石家庄市新的经济增长点,充分发挥示范、辐射、带动作用。”

各类开发区、工业园区作为改革开放的实验区和示范区,管理权限远远小于行政职能和工作任务,根据派出机构的规定,没有在机构设置、机制运行等方面的特殊权力,一是内设机构的设置不能因需而设,根据发展情况随时调整;二是干部的任免权,需要向上级备案和审批;三是干部领导职数只能严格按照编制设置,不能进行相应突破;四是工作人员的数量、引入、考核、竞聘、激励等方面的人力资源的“入口、过程”管理权力缺乏。另外,在实际工作中,各类开发区、工业园区还要服从垂直管理的上级部门(俗称“线上”)对机构设置的硬性要求。目前“线上”的要求很多,要求设立机构、配备人员,有的要求参加全市排名,有的作为年终考核的重要指标,在进行考核、评比、任务量下达时,将各类开发区、工业园区与其他县市区同等对待。

(三)机构设置不灵活

随着开发区、工业园区的不断发展演变,区域规模不断扩大,社会管理职能日益增多,建区初期的机构设置规划的固定不变,与随着时间推移,各项工作已经发生了很大变化形成鲜明的对比,难以体现高效、灵活、自主的运行管理机制。例如,随着项目在开发区、工业园区落地,安全生产监管任务日益繁重,消除安全隐患、杜绝事故发生刻不容缓,但在目前的内设机构中没有单独的安全生产监督管理,只是把安全生产管理的职能并在经济发展局中;食品安全工作也是一样,目前规范食品的生产经营、净化食品市场、维护食品市场秩序任务艰巨,在开发区、工业园区普遍没有食品安全监督管理部门。在机构设置、人员配备等方面都不能与当前的紧要任务相适应,急需设置安全生产和食品安全监管机构。同时,随着开发区、工业园区项目的推进,涉及到房屋的拆迁征收、土地收储等一系列因利益问题引发的信访案件,不稳定因素增多,急需设置专门的信访机构等。

(四)人员编制欠缺

在人员编制上没能随着工作量的增大进行相应调整,造成人员严重短缺。实现机构设置精简、合理,运行机制灵活、高效,解决人员编制与实际工作需求的矛盾迫在眉睫。通过调研,所有调研点都反映了这一问题。

人员编制欠缺可以归纳为两点:一是领导职数的人员编制需要增加,主要体现在新建立的开发区。如空港工业园,诉求领导职数从11副调整为12副。二是具体办事人员编制欠缺。如高新区,由于托管带来了更多的工作量,而人员编制不变出现人员忙于日常事务,间接忽略招商引资、经济管理的职能。如辛集清洁化工工业园区,由于园区定位为化工产业,诉求急需引进以化工为主的专业人才。

  二、石家庄开发区、工业园区行政管理体制改革思路

党的十八届三中全会强调,改革“胆子要大、步子要稳”。根据现阶段实践中的新形势、新要求,本课题组认为石家庄开发区、工业园区行政体制应该根据横向的不同类别和纵向的不同发展阶段,建立动态权变的管理与服务相结合的行政体制,辅以从上到下、从下到上的双轨道管理路径,以强化协调沟通。

(一)构建动态权变的行政体制

所谓权变,是指权宜应变,在这里特指行政体制的因时而变、随事而制。管理权变理论认为,在管理中要依据环境和内外条件随机应变,灵活地采取相应的、适当的管理方法,不存在一成不变的、普遍适用的“最好的”管理理论和方法,也不存在普遍不适用的“不好的”管理理论和方法。在这里,动态权变的行政体制,指的是行政体制不是单纯地一成不变的,尤其是其细枝末节的内容,要依据横向类别的不同,以及纵向的发展阶段、时间序列的不同,依据软硬环境和内外条件随机应变,灵活地采取相应的、适当的管理方法和手段。为了实现这一改革目标,对这一改革过程简单描述如图1所示。

针对石家庄市各类开发区(园区)行政体制存在的问题,在同一时间序列都遇到了这些问题,因此将有针对性地提出改革内容的三大要素——观念、权力、执行,如图2所示。

1. 行政体制改革的观念要素

在此,观念指的是从市级政府、垂直部门到本开发区的领导和行政人员,对开发区行政体制改革的必要性、紧迫性的共同认识,只要把握发展大方向基础上的改革具体措施取得各方支持,达成共识,就能减少改革的阻力,形成改革合力,进而在各方领导的协调和沟通下,有效推进各项改革落到实处。

2. 行政体制改革的权力要素

行政体制改革的权力要素,指的是通过政策明确开发区的权限,要尽可能给予其更大的自主权限。这些权限包括机构设置、人事管理等方面。

1)机构自行设置的权限。对开发区实行封闭式管理,除市委任命的领导外,一律不调任。职能处室的设立以及领导职数的设定,均由开发区根据发展和工作需要自行设定、调整和撤销,对上级部门只是报备而不经过审批。

2)人事管理权限。人事管理权限包括人员入口管理、过程管理和出口管理三部分。

人员入口管理权限。也就是对人才的引入、录用权限。在实行封闭式管理的基础上,要坚持凡进必考、凡任必竞,杜绝区外对选用人员的干扰。对普通干部不调任,凡有空编,要公开招聘、遴选;对高层次及紧缺人才不受编制影响。通过大量聘用人员,解决人力资源不足的问题。如果编制内人员不能满足开发区、工业园区需要,则采取政府购买服务的方式解决。据了解,成都、长沙和武汉的开发区聘用社会人员解决了人员不足问题,其在编(行政、事业)人员与聘用人员比例分别为213413。课题组认为,对聘用人员数量,只要工作切实需要,园区财力能保障,则由园区自行掌握。需要强调的是雇员工资要比照正式人员工资待遇,同岗同酬,由园区人事部门统一管理。

人员过程管理权限。包括人员使用、任免、竞争、考核、激励、培训等方面。首先,人员使用要打破行政、事业、聘用人员身份界限,采用全员聘任制,除须由上级任命的岗位外,打破公务员、事业单位人员和聘用制人员的身份界限,混合使用。其次,引入竞争机制、考核机制。通过竞争机制,打破身份界限,给人才创造机会。落聘人员强化学习三个月后再协商分配。对超机构、超职数配备的领导干部连续三次连任的,要争取上级组织部门支持备案。第三,采用合理的激励机制、培训机制。在给予了一定财权的基础上,鼓励担当,奖优罚劣,主要体现在工资薪酬设计上,突出体现“不同工则不同酬”和“多劳多得”的原则。在培训机制方面,采取“请进来走出去”、内部轮岗交流、基层挂职锻炼等方式,脱产学习与在职学习相结合,全面提升工作人员素质,催生人才队伍快速成长。

人员出口管理权限。一方面解决退二线问题,保留待遇,收回编制,空出岗位,把岗位留给高素质人才。另一方面,对于考核落后的人员制定与工资薪酬挂钩的制度,适当淘汰人员。按照企业人力资源管理的模式,对于编制外的竞聘人员到了工作年限,根据工作需要大胆裁减人员。

3. 行政体制改革的执行要素

任何一项改革最重要的是能否执行到位。在这里,执行包括上级政府、各垂直部门的观念的落实,各项政策协调、制定到位,以及各开发区务实执行改革的各项政策和规定。只有执行彻底,才能发挥改革的最大效应。

(二)不同类别的开发区、工业园区要实行不同的行政体制

1. 按大部门制架构的行政管理体制创新

对跨区域开发区(如空港工业园等),由于其社会职能与一般行政区类似,所以管理体制向行政区管理体制转变已是必然趋势,但这种转变绝不是简单的体制回归,而是应该在保持开发区行政管理体制传统优势的前提下,按大部门制架构进行改造。

具体做法为:对现有所有内设机构、职能进行梳理的同时,结合当时的工作重点,因地制宜,量体裁衣,合理筛选、增加。围绕工作进行重要性ABC方法的筛选和排序,将核心工作的职能保留,人员编制给予倾斜,突出经济职能和服务职能;将日常工作职能合并,裁掉不必要的人员编制;将排序最后的工作职能删减,不设立相关人员或是与其他职能合并;将增加的工作职能、工作弱点,合理增设,配备人员。总之,从最大程度上,按照精简、突出重点的排序和筛选,进行科学界定之后,将党工委、管委会合并为一个突出经济职能、基于“服务型政府”理念的大部制政府再造,同时根据实际工作需要,上报审批,合理减少编办规定的领导班子职数,将多余领导职数分配到大部制内部,降低领导层级。

调整之后的大部制组织结构,如图3所示。这是基于“服务型政府”理念、动态权变的大部制政府再造组织结构的基本架构,由大部制领导班子、决策委员会、执行职能科室、经济服务大厅组成,如果有托管职能则相应设立托管职能专门科室,如图用虚线表示。

大部制领导班子由原党工委、管委会领导班子组成;决策委员会由相应管理职能的大部制领导班子成员、执行科室领导以及经济服务大厅和执行职能科室的一线公务员(若是有托管职能科室,加入),按照111的比例,积极拓展决策委员会的参与的广泛性,重大事项必须通过决策委员会的通过,减少决策与执行的脱节问题,能更好理顺执行中的各种关系,提高执行力。决策委员会与执行职能科室分别承担着决策、执行的功能,彼此是互相监督的关系。经济服务大厅,主要是针对开发区、工业园区要突出经济职能、招商引资、管理企业、发展产业优势特色的特点设定,将繁琐的工商、税收等职能部门全部合并,在同一个经济服务大厅现场办公,减少企业办理成本,从服务企业的理念出发,减少各种职能部门分别独立设置的臃肿职能机构。

大部制政府再造的组织架构搭建起来之后,要理顺具体的各项职能,注意工作的协调,将这一基本架构进行规章制度化,并以人力资源管理制度进行辅佐,加强执行、监督、考核等一系列运行机制的规范化。

2. 推进全员聘任体制创新管理模式

对建设较早、感觉人员编制不够用的部分综合开发区(如石家庄高新技术开发区、经济技术开发区等),要打破机关事业单位身份界限,实行公务员档案有条件地封存;破除现行领导干部职数、现有机构设置、现行工资福利分配制度三大束缚;建立“身份档案制、全员聘任制、竞争上岗制、绩效考核制”四项机制,通过优化机构、创新机制、提高效率,激发昂扬斗志,释放工作潜能,打造体制机制最佳、活力动力最强、创新服务最优的管理体系。

3. 取消行政事务托管,突出其专业功能

对于县级以下新设立的经济开发区、旅游文化产业型开发区,由于其刚起步、规模较小,为突出其招商引资力度加快项目建设进程,建议不托管乡镇、村行政事务。开发区主要负责招商引资活动组织宣传、项目引进、协助企业办理项目入驻手续、规划区域控制、基础设施建设完善等工作。

此种管理模式有以下几个特点:一是在管理方面,机构精简,职责清晰,功能突出,运行效率高,易于管理和集中精力做实绩。二是在招商方面,由于没有琐碎事务的干扰,职能单一,可以专心致志开展招商引资活动,提高招商引资效率,如鹿泉绿岛开发区运营三年,已成功引入三一重工、吉信通普、汇源果汁、康师傅饮品、洛杉奇食品等一批具有实力和影响力的企业和品牌。三是在规划建设方面,从全局着眼,统一规划布局,合理安排产业分布,统筹开展基础设施设计和建设,使开发区真正成为一盘棋。四是在竞争力方面,由于机构精简,人员少、素质高,作风高效廉洁,对外形象好,服务竞争力高。

这类开发区管理机构在体制机制上要注意:一是职能重叠、权责不明问题。开发区覆盖的行政区域仍有招商职能和自己的招商部门,在项目引进和安排上不好统一。二是利益分歧,开发区引进的高优项目在具体选址安排上,与各行政区域由于涉及自身利益有不同诉求,易出分歧。三是责任分歧,行政部门对开发区负责引进的项目,由于不是自身主动,责任心时有淡薄,具体负责的征地拆迁等群众工作与项目入驻手续办理不能做好协调配合。四是对区内企业了解不足,由于开发区不直接负责企业管理,对企业的具体状况缺乏深入了解,在企业信息和经济数据掌握上依赖于行政和统计等部门,收集相关数据时比较困难。因此这类开发区目前主要应该健全有效的协调机制,多引进专业人才、技术人才、年青人才,对园区的发展从专业角度多出谋划策,对出现的问题进行协调处理。

(三)不同时间序列的开发区、工业园区改革建议

随着经济和社会的不断发展,在某一发展阶段的开发区、工业园区将进入下一发展阶段,到时会遇到新的发展中的问题;即使在同一发展阶段,不同时间序列中,也将会遇到一些新的问题。这些都需要根据权变理论,要有勇于改革创新的勇气,敢于担当的魄力,务实肯干的作风,正确处理发展、改革与稳定的关系,争取做到“胆子要大、步子要稳”。但是,无论如何,开发区、工业园区行政体制的改革要坚持精简、高效、服务的原则,防止体制“复归”。也就是要坚持“准行政、小机构、大部制、高效率”原则,顶住来自区内、区外的压力,防止行政管理机构不断膨胀,人员越来越多,职能越分越细,而趋向传统体制。

无论在哪个发展阶段、在哪个时间序列上,最重要的是要明确开发区、工业园区的定位和发展方向。有了这一大的改革最终目标,并逐渐形成自己的特色产业、特色文化,营造一个良好的行政服务环境和氛围,就能从根本上提高竞争力,促进地方经济社会的发展。

课题组负责人:范彩萍

课 题 组 成 员:王丽锟 王伟燕 王云峰 韩振龙

 

 


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