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关于建设社会主义新农村的几个问题  
作者:国家发改委宏观经济研究院副院长、研究员 马晓河   文章来源:   点击数:2033   更新时间:2008/6/3 14:11:16
 

    一、为什么目前中国要开展社会主义新农村建设?
   开展社会主义新农村建设的理由主要有四个:
   第一个理由是需要解决农村存在的大量矛盾。
   90年代以来,我国经济社会结构转化,城乡二元结构扩大,导致国内出现了一系列矛盾,特别是在三农”方面积累的一些矛盾,现有制度和政策很难解决,需要靠新农村建设来解决。这些矛盾表现在以下几个方面:
   第一,城乡的基础设施建设差距越来越大,农村基础建设供给严重不足。中国的公共资源的使用是“一国两策”,城市的公共设施建设靠国家,农村公共设施建设靠自用自建。这种供给制度导致的结果是:在财力大幅度增加、国债连年发行的情况下,城市的基础设施建设越来越好,而农村基础设施远远落后于城市,形成了“城市+农村=欧洲+非洲”,呈现了一个差距很大的二元结构。去年调查发现,中西部农村地区行路难、上学难、看病难、通信难等问题普遍存在。目前,全国有3亿农民喝不上安全饮用水, 4万个镇不通路。城市和农村的环境差距很大。
    第二、城乡社会公共事业发展不平衡。农村的教育、文化、卫生、社会保障事业发展严重滞后。跟公共基础设施建设一样,公共财政资源在公共服务方面的配置也是“一国两策”,把大量的公共资源投向了城市的教育、文化、卫生,城市人享受的公共服务明显优于农村人。比如九年义务教育,宪法明确规定,中华人民共和国公民每人都有权享受九年义务教育。按照宪法规定,应该是利用公共资源为所有人提供一个平等的九年教育机会,但是目前城市要多于农村。2002年,城里的孩子在九年义务教育上获得的公共资源要比农村的孩子多25%。卫生方面,我国建立了三级的防疫体系。中国9亿农民85%初次就诊在村里,公共卫生的防疫资源在村里,这样形成了一个严重的不对称,导致了两个结果,一是公共卫生资源被挤向城市。老百姓在村里看病看不了,设备差,医生水平低,一旦有病,老百姓就到城里去,城里医院出现了拥挤、排队现象。一旦出现排队就会产生拿红包、吃回扣等问题。这是公共资源分配不公造成的最大问题。二是公共卫生资源分配不公,导致农村公共卫生状况越来越差。比如我国的结核病、肝炎病增长速度很快,大部分在农村,还有血吸虫病也在南方出现,危及到6000万人的健康。目前,我国的卫生资源分配不合理,我们可以把公共卫生资源通过政策向城市倾斜,但是不能像电脑那样建立一道防火墙,堵截传染病从农村向城市转移。
    第三、工农业发展差距大,中国的粮食安全隐患在增加。80年代中期,我们实行了层层财政包干,90年代中期形成了课税制,这种体制的结果是层层要为本级组织培育税源。各级政府的重点工作都放在发展经济,壮大地方财源上,粮食安全、耕地等都成了中央的事,没有形成约束型经济。在这样的情况下,耕地减少,水资源减少,粮食生产出现严重问题。对每个省来说,耕地减少、水资源减少是没有什么大问题的,如果全国的耕地、水资源都在减少,那么谁来养活中国13亿人口?这是在现行政策下解决不了的问题。现在我国正处于经济快速发展过程中,粮食安全成本由谁来付?通过什么政策来保障中国粮食安全?这些问题亟待解决。
     第四、资源要求方面,土地、资本、人才等要素向城市快速流动,而劳动力、农业人口向城市转移较慢,形成了中国的城市化是一种虚幻的城市化,没有带来真正意义上的人口城市化。和西方发达国家相比,目前中国的财富增长非常快,城市化发展也非常快,但是没有带来相应的人口向城市转化。在现行的城乡二元结构下,中国农民想改变身份的两个通道都不畅通。第一个通道是按照西方国家经验,土地是私有的,靠近大城市产业密集区的土地增值后,农民拿着卖掉土地的钱,由土地所有者变成资本所有者。但是我们国家法律规定,土地不允许进入一级市场,也不允许进入二级市场,土地增值的大部分收益流向了非农部门,农民不可能通过土地增值拿到更多的收益。有一个调查显示,土地收益农民只拿到10%,90%的收益分配给了各级政府和开发商。靠近大城市、非农产业密集区的农民,很难通过土地收益来改变身份。第二个通道是劳动力的转移。远离工业区的农民,可以通过户籍的变化来改变身份。但是在我国不行,城乡二元户籍制度限制了农民身份的改变,农民有权进城打工,但是没有权改变自己的身份。城市的就业、户口、福利保障、上学、就医、购买经济适用房等方面制约了农民进城。农民只能在过年后进城打工,一到过年又返回农村,形成民工潮。在正常情况下,中国要想在经济发展过程中同步推进城市化,成本是很高的。目前这种方式可以防止城市贫民窟的形成,可以降低城市化、工业化的成本,但代价是城市化要有一个过渡,为未来中国现代化的发展带来很高的成本。
    第五、城乡收入差距过大,农村市场消费份额持续萎缩。改革开放以来,中国的财富增长很快,人均GDP由过去300多美元上升到去年的1700美元,按照市场化给人们带来的同等机会,我们可以走向共同富裕。现在的问题是城市人和农民的收入差距在不断扩大。1990年,城市市民和农民相比,城市市民的收入是农民的2倍,去年是3.22倍。这说明农民收入增长快,城市市民的收入增长更快。城里人的收入是现金收入,农民的收入是实物收入。城乡的消费不对称,城里人占全国的1/3,但是消费份额占全国的2/3,农村人口占全国的2/3,但是消费份额占全国数量的1/3。我记得在85年时候,农村人消费工业品份额是58.5%,去年是32%。
    除了上述五大矛盾以外,还有一些社会问题也需要通过建设新农村来解决。比如,城乡居民参与民主政治方面的差距。农民96万人选一名人大代表,城里人24万人选一名人大代表,四个农民顶一个城市人。50年来,城乡二元结构导致一部分城里人认为,应该比农民多享受到一些权利和福利。体制可以改,政策可以调,但是要想扭转意识很难。目前,有的公共部门,对农民有意和无意地进行歧视。比如,北京的一个区用公共财政修建了一个公共厕所,在厕所门口贴了一个“民工不得入内”的牌子。南方的一个副省级城市,用公益性土地建了一个生态公园,公园门口公然贴着“民工不得入内”的警示。所以,新农村建设不但是培育一个新型农民,而且要培育一个新型市民,没有新型市民,很难有新型农民。歧视农民,会形成城乡驻群对立。为什么有些农民恨城市人?农民不是天生就恨城市人,而是有些城市人对农民不尊重。目前中国面临的矛盾,必须靠新的政策和新的战略来解决,这就是统筹城乡发展和新农村建设。
    第二个理由是解决工业产能过剩问题。当前,我国工业产能开始大量过剩。这种过剩靠出口是解决不了的,出口的压力很大,全世界反倾销案件最多的国家是中国。在这种情况下,只能靠农村,叫农村式启动内需,农村是消除产能过剩的动力源。我国钢铁产能过剩2000万吨,水泥产能过剩3亿吨,电解铝产能过剩4000万吨。彩电去年生产了7800万台,国内消费4000台,一半靠出口。计算机去年生产了8200万台,国内消费掉2/3,1/3需要出口。手机是3.2亿部,也要大量出口。面临工业品的大量积压,靠出口没有长期性,必须靠农民,急需启动农民市场。如果9亿农民的消费消费水平提高了,对中国来说是最大的贡献。
    第三个理由是解决资金双剩余问题。
   目前,国家面临着从过去的资金双缺口走向了双剩余。什么是双剩余?一是贸易顺差,外汇储备持续增加,中国到3月底外汇储备达到了8750亿美元,成为世界第一外汇储备大国。二是老百姓的人民币储蓄不断增加。到二月底人民币存款存差是9700万亿元,将近10万亿元。这么多人民币储蓄一般通过三条途径来解决:国债、金融债券、企业债券和金融机构的拆借。通过这三条途径,资金流向两个方向,一个方面是城市公共基础设施建设;另一方面是工业产业。在资金使用结构上,农村被边缘化。目前,城市的大规模公共设施建设已经基本结束,有些城市的设施建设比发达国家还好。这种情况下,要消除资金过剩问题,不可能再把钱投向城市和工业,必须在农村寻找市场空间。
    第四个理由,从历代王朝看,其兴衰都与农民有关,可以说农民稳天下稳,农民不稳天下不稳。现在我国面临着矛盾的爆发期,需要解决两大矛盾:贫富差距和大量的失业人员。由于农民比重大,能为社会提供最稳定的实物源,为了整个经济发展,为了中国的崛起,必须要稳定农民。目前稳定农民的成本最低,再过十年,稳定农民的成本将非常高。
     二、建设新农村和党中央提出的一系列概念之间的关系
    十六大以来,中央提出了科学发展观、五个统筹、和谐社会、循环经济、节约型社会、两个趋向、新农村建设等新概念。好多农民说,国家政策很好,亲民、爱民、富民,但里面的概念太多,感到无所适从。我理解,与“三农”有关的这些新概念,反映了从战略思路具体化的演变过程。比如,科学发展观中一项内容是五个统筹,五个统筹里边城乡统筹是第一位的,可见政府把城乡统筹放在很高的位置。城乡统筹是一个战略思路,还需要具体化。在十六届四中全会上,总书记提出了两个趋向,即:在经济发展的初级阶段,一般国家都是农业哺育工业,经济达到了一定阶段时,工业要反哺农业。我们国家目前已经到了以城带乡,以工补农的重要阶段。这个阶段的提出,标志着这届政府在处理工农关系、城乡关系方面,提出了一个战略思路。新农村建设的提出,标志着这届政府完成了由战略思路向战略决策、措施的转变。新农村建设是落实统筹城乡发展,贯彻以城带乡、以工补农基本趋向的一个战略措施,是科学发展观和城乡统筹的具体化,三个概念一脉相承,逻辑关系很明确。
    新农村建设跟全面建设小康社会是什么关系?有人讲新农村建设时间短,全面建设小康社会时间长;有的人说,全面建设小康社会时间短期,新农村建设时间长。我认为,新农村建设是一种动态的,全面建设小康社会是静态的,新农村建设的时间比全面建设小康社会长。它们之间的关系是,农村的全面小康,必须通过新农村建设来完成,完成小康目标以后,新农村建设应该有更高的目标。所以说,新农村建设是实现全面小康的必要途径和重要部分。
     新农村建设概念的理解要注意把握以下三点:一是一定要紧紧围绕中央提出的“生产发展、生活富裕、乡村文明、村容整洁、管理民主” 20个字来理解。二是新农村建设要实现农村的综合性改变,是经济、政治、社会、文化四位一体。三是新农村建设不是另起炉灶,不是抛弃以往中央的“三农”政策,而是把过去的惠农、支农政策传承过来,赋予新的内容。中央领导讲,新农村建设关键的问题是贯彻落实党的惠农、支农政策。新农村建设既包括了基础设施建设,也包括了公共服务、产业能力建设、村容村貌整治,是新时期我们党解决“三农”问题的综合措施。新农村建设要达到五个目标:最终把农村建设成为生产力得到明显发展、生活水平得到明显提高、基础设施得到明显改善、社会公共事业得到明显加强、基层民主建设得到明显推进。
     三、国内外在农村建设方面的经验教训
    在农村建设方面,国内外都有过许多经验教训。从国外来说,1979年日本政府开展1.5级产业,1.0产业是农业,1.5产业是流通、农产品加工、养殖等产业。当1970年韩国经济结构变化很快的时候,农村很穷。朴正熙借助公共资源、社会力量开展了新农村运动,取得了三条经验。一是从农民最需要的最基本的生活设施入手,以此向农业扩展。二是在组织方式上政府利用农村规划、投资、宣传引导发动全国力量。三是培育农民主体,尊重农民意见。朴正熙有三个教训,值得我们吸取。第一个教训是从上到下靠行政命令。第二个教训是扒掉农民的茅草屋,统一建起了灰铁皮顶农舍,全国农村一片灰,失去了民族特色。第三是没有考虑到后来的劳动力转移。70年代末至80年代初,韩国大量农业人口向城市转移,形成了许多空心村,浪费了公共资源。国内的新农村建设有好多经验和做法也需要总结。比如贵州遵义的“四在农家”活动,同时搞了“七个一”工程。“四在农家”就是富在农家、学在农家、乐在农家、美在农家。“七个一”工程是:为农民找一条致富路,帮助农民建一栋宽敞的房子,为农民提供一套家具和家用电器,为农民装一部电话,为农民提供一门以上的农业技术,为农民建一个卫生厕所,为农民提供一个以上的文体爱好。我认为,像提供一套家具和家用电器,这是农民自己的事,政府没有必要干预。各地方的新农村建设归纳起来,有三种模式需要借鉴。第一种模式是引工业入村。先发展生产,在工业发展后,积累了财富再改造农村,像江苏省华西村。第二种模式是农业产业化。农业搞好了,农民富裕了再引导农民搞公共设施,像日本一样发展1.5级产业。第三种模式是引企业家回村。比如说原来农村的好多能人,出去发家致富了,再回到村里建设家乡。
    下面,重点介绍一下赣州的新农村建设。去年,赣州人均收入2700元,低于全国水平。在低收入水平下,搞新农村建设的经验更需要我们借鉴。赣州有六条做法、四个成效、八条经验、五个问题。
    六条做法是:一是以村镇规划为龙头,开展“三清三改”工作。三清即清垃圾、清污泥、清路障。三改是改水、改厕、改灶。二是以农民增收为目标,发展新产业。新农村建设的核心是发展生产。每个县必须有两到三个主导产业,每个乡必须有一个产业,每个村必须有一个优势产品。三是以农民知识化工程为依托,对农民进行培训。建立知识库,开展协议培训、技术培训。同时对党支部、村委会班子成员进行培训,培训成大专以上水平。鼓励大学毕业生到农村去。这方面陕西省做得不错,拿出5个多亿鼓励支持大学生到农村去。另外,对广大农民群众开展遵纪守法、移风易俗的培训。四是以农业产业化为龙头,组织新经济组织。就是政府给予补助,鼓励农民建立民间经济合作组织。五是以创建文明村镇为先导,开展文明户、示范村评比活动,把计划生育、劳动致富、家庭和睦等内容融合起来。围绕文明村镇,赣州市为示范村普遍建立了文化活动场所。六是以“三民活动”为中心,在示范点以亲民、爱民、富民为主要标准选班子。
      四个成效是:一是通过新农村示范试点建设,使农村的面貌明显改善。二是农民思维方式发生了变化,农民的价值观念发生了变化。三是治理好环境,条件改善后,农民的生活方式发生了变化,干群关系发生了改变。实行了“三送”,送钱、送物、送政策。送钱是送补贴,送物是送水泥、钢管,送政策是送党的政策。从而改变了农民过去的抵触情绪。四是通过乡村建设节约耕地。对过去闲置的牛圈等进行整治、充分利用,节约耕地。
      八条经验是:第一、新农村建设必须用人得当,领导先行。第二、农民是主体,政府起引导作用。第三、实事求是。第四、因地制宜,科学指导,以人为本,与自然和谐,不搞千篇一律。第五、建章立制,规范操作。第六、整体推进,突出重点。第七、典型示范,以点带线。赣州是在交通干线上,看得见、摸得着地方搞示范村,影响大,带动作用强。第八、整合资源,优化配置。
    五个问题是:一是农民的税赋成本比较高。二是缺乏制度保障。三是投入不够,特别是缺乏政府投入。四是资金整合困难。五是解决土地问题难度大。
     四、从近期和长期来看,中国社会主义新农村建设的重点是什么?
    中国的新农村建设范围广,时间长,一定要有重点。新农村建设是惠及亿万农民的复杂工程,要考虑农民的真实需求。新农村建设是一个硬件软件建设的结合。有个1000户农民的调查显示,从农民对政府的需求来看,排在前五位的是:第一发展经济;第二改善农村公共基础设施建设;第三提供技术和信息服务;第四治安安全服务;第五解决文化卫生教育。农民对社会的要求,排在前五位的是:第一村委会给农民提供农田水利设施;第二提供技术;第三提供技术信息;第四维护治安;第五协助建立农村合作医疗体系。对四川100户农民调查结果是,90%农民要求解决公路问题,82%的人要求把水问题解决好。从近期看,新农村建设要优先解决农民最基本的公共产品和公共服务。从长期看,新农村建设包括五个方面内容:第一、为农民提供最基本的基础设施建设。第二、为农民提供基本服务,如义务教育、公共卫生、社会保障等,解决农村上学难、看病难、养老难的问题。税费改革以后,农民目前最发愁的就是上学、看病,这也是农民最关心的事情。第三、培育支撑产业,为农民增加收入创造条件。第四、深化农村改革,完善乡村治理结构,健全农村自治机制。第五、培育新型农民。新农村建设不仅仅是搞经济建设,要为农民开展劳动技能、农业生产、进城打工、传统文明道德、法律基础知识等方面的培训的培训。新农村建设要分三个阶段进行,即用两年搞试点,用十年搞推广,再用十年搞完善提高。
    五、开展社会主义新农村建设的过程中,需要把握的几个政策问题
    调查发现,目前农民有四个心声:盼的是增收,缺的是资金技术,愁的是没有销路,求的公共服务。今后,要围绕以下几个问题做好工作:
    一是政府要提高全社会对新农村建设的认识。调查发现农民对新农村建设有误解、有疑虑,认为新农村建设是雷声大雨点小干,打雷不下雨。城里人说新农村建设是不是把我们的钱给农民,新农村建设是不是早了,城里还没有搞好等等。要纠正这些不正确的认识。
   二是调整国民分配,重点向“三农”倾斜。公共财政应阳光普照农村,目前公共财政在农村只是激光,还没有普照大地。所以,一定要坚决贯彻党中央的一号文件和“十一五”规划。要真正做到财政的教育、文化、卫生的经费今后主要用于农村;财政基本建设投资主要用于农村;各级政府土地转让收益主要用于农村。什么主要?是50%以上才是主要。下一步,新农村建设的关键和核心是钱从哪里来?通过调查发现,有70%农民认为,如果政府不出钱,他们就反对新农村建设。新农村建设应该建立新农村的专项资金。专项资金来自三个渠道:1、每年从财政增收的部分里拿出一个比例。2、国债发行一批新农村专项国债。3、土地出让金用于农村。
     三是规划先行。四是体制创新,机制创新。新农村建设不仅仅是一个投资建设的问题,还有管理问题。进行新农村建设,政府怎么办?怎么吸引社会投入?新农村建设投入的钱很多,怎么去整合?这些问题要解决好。
    五是改变国家支持新农村建设方式。
    六是新农村建设要分清中央和地方的责任。新农村建设不仅是中央的责任,是中央和地方的共同责任。外部性非常强的,由中央提供;社会性非常强的,地方政府应该承担责任;贫困地区、落后地区,中央政府应承担比较大的责任。
   七是加强组织领导。新农村建设是庞大的工程、世纪工程,各级政府要有领导专门负责。

 


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