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学习贯彻中央一号文件精神 解决好“三农”问题  
作者:石家庄市社科院   文章来源:   点击数:2189   更新时间:2008/6/3 14:12:19
 

                                                                      主讲人:国务院发展研究中心农村部副部长徐小青
      党的十六届五中全会以后,在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中提出了建设社会主义新农村的政策,这是一个方向。今年的中央一号文件,是以推动社会主义新农村建设为主体,把社会主义新农村建设作为今年全国农村工作的重点的文件。社会主义新农村建设正逐渐成为贯彻“十一五”规划纲要的重要方面。今天我谈三方面的问题:
 一、为什么在这个时候提出社会主义新农村建设的任务?为什么中央把它作为重大历史任务?
   现在提出社会主义新农村建设的任务,大体思路是:从全国范围来讲,中国的农村问题,从90年代中后期开始凸显出来。过去农产品的供给、供求关系总是处在不够、波动的状态,到90年代中后期,中国的农产品一下充足起来,农产品的供求关系发生重大变化。当时统计的15种大宗农产品,有12种处在供过于求的局面。在这种情况下,农产品价格连续六年走低,农民的收入增长非常困难。当时,不算西部,有8个主要的传统农业省,农民的绝对收入在下降。近十年来,全国平均算起来农民收入的增长幅度在下降。1996年增幅是9.6%,以后年份分别为4.8%、4.2%、3.8%、3.1%、2.9%,最低是2.1%。同时,农村的公益事业,教育、卫生,基础设施,水利设施等等问题慢慢突出出来。1998年,党的十五届三中全会《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》提出,中国农业、农村的发展进入了一个新的阶段,叫做战略性结构调整阶段。当时的想法是农产品供求关系发生变化,通过调整农业结构,调整种粮食和种经济作物比例,调整种植业和养殖业比例,发展畜牧业、农产品加工业、农业科技。从国家角度讲,也是对大宗农产品进行区域规划优势产业的几种措施,为此农业部搞了13种大宗产品的区域规划。农民收入增加困难,城市和乡村发展差距的拉大,到2005年全国农民平均收入3250元,城镇居民是10400元,收入差距比1:3.22,这个差距在最近几年是逐年扩大的。实际上在90年代末新千年初的时候,这个问题就很突出了。
   党的十六大有一个转折性变化。十六大提出统筹城乡发展,这是一个大的战略思路。在2002年提出全面建设小康社会目标的背景下,我们非常清醒地看到城乡存在着明显的二元结构。二元结构就是城市发展快,二、三产业发展快,农村、第一产业发展慢,形成一个差距。作为任何一个发展中国家,在现代化的过程当中,形成经济上的二元结构的差距是免不了的。但是,不同的政策会导致不同的结果,这个差距不能越来越大。我们国家市场经济体制是从长期的计划体制转型而来,这个差距就不仅仅是经济上的差异,还有一种明显的社会方面的差距。比如说劳动力就业的城市门槛;比如教育、医疗、社会保障等方面,城市和乡村都存在相当大的差距,而且这种差距没有缩小的势头。所以,党的十六大提出统筹城乡发展的重大战略性思路。在这个思路的指导下,三中全会把统筹城乡发展细化为五个方面的统筹,经济社会的发展、区域之间的发展、城乡之间的发展、人与环境、对外开放与对内改革等等,形成了一个科学发展观,后来又提出构建和谐社会。2003年,在中央农村会议中,中央领导提出对农村采取多予、少取、放活的方针,这个方针一直到现在,贯彻“十一五”规划纲要也好,贯彻新农村建设政策也好,都是本着这个方针来做的。去年,十六届五中全会提出建设社会主义新农村的具体目标、任务等等,在文件上阐述的很清楚。但是最核心、最根本是要缩小城乡差距,把过去社会领域中,教育、医疗、公共设施、社会保障等方面的差距逐渐缩小。就全国范围来讲,这个意义是很大的。建设社会主义新农村的提法,不是新的提法。五十年代末人民公社提出过建设社会主义新农村的口号;1975年,周总理提出“四个现代化”目标的时候,提出过建设社会主义新农村;1993年中央在有关农村的文件里提出过建设社会主义新农村。那个时候是作为一个远景提出来的。这次提出之所以和前几次有明显的差别,主要体现在:
   一是改革开放28年来,经济高速发展,到2005年我国的GDP为18万亿,农民的收入也从80年代初期的160元,增加到现在的3255元。从整体来讲,经济增长的速度是很快,平均速度9.4%,但在发展过程当中出现了不平衡,城乡之间的不平衡,区域之间的不平衡。比如,在北京的郊区,上海的郊区,还有比较发达的沿海省份,农村的面貌发生了巨大的变化,农业劳动力人口大量转移到非农业上,住宅、医疗、教育享受的服务,要比传统农业区好得多,而大片传统农业地区在这方面就差得多了。比如,农村的中学生是全部城市中学生人数的两倍,全国教育投资3900多个亿,投入到农村的教育经费只占总额1/3。再比如,社会商品零售总额分县以上和县以下(包括县城)两部分,县以下消费商品的总额占全国的34%。县以下众多人群的消费总量不到40%,所以内需拉动不起来,制约了整个的二、三产业的发展。工业品、第三产业的服务,谁去消费?国家投资可以拉动一些劳务、原材料,但整个消费品拉动不起来,没有形成绝大多数农民的有效需求。有效需求就是想买的东西,有能力买。所以,从宏观上已经制约了我们国家经济的进一步发展。总书记2月14日在中央党校讲农业问题,是全局性的问题,是关系我们国家现代化建设的全局性和根本性的问题,不仅仅是农村的事情。
    二是经过20多年改革开放,经济快速发展,我们国家现在具备了解决“三农”问题的能力。在中央经济工作会议上,总书记讲话中提出了“两个判断”:在发展初期,靠农业的积累。在发展到一定阶段之后,工业要反哺农业,城市支持农村的发展。进而提出已经到了工业反哺农业,城市带动乡村的发展阶段。这也是我们提出社会主义新农村建设历史任务的非常重要的背景。从最近财政的体制改革来看,各级包括中央和省级的财力都在增加。到2005年,中央财政收入达到3.16万亿,具备了这个条件。城市带动农村这一问题在理论界是有争论的,国家有没有这个条件?国家统计局统计公报显示,农村人口占57%,城市人口占43%,乡村人口7.46亿左右。少数人能不能反哺多数人,有疑虑,有争论。城市发展带动乡村发展,工业反哺农业,并不是少数人去牺牲自己的消费、牺牲自己的福利去补贴多数人。像欧盟补贴农民,日本、美国支持农村那样,应该说我们补不起。比如,美国的补贴,美国农民一块钱收入,四毛四是政府给的;日本的国家政策规定农民的平均收入水平高于城市平均水平的10%。日本农户投资一公顷大棚要100万美元,其中60万是政府白给的,35万是农协的金融信用贷款,农民只投入5%。像这样投入我们肯定投不起。所以,不能从这个角度去理解新农村建设。这一次提出的建设任务,支持的含义,最主要的是调整国民收入的分配结构,也就是调整国家财政支出的结构。比如社会固定资产投资,全社会固定资产投资农村的投资比例只占到16%,各级政府支农只占到全部财政支出的5.6%,全部信贷资金用于农业的只有5.5%,这个结构要调整。财政部的方案提出,盘活存量,增量重点倾斜,属于二次分配的结果。像增加农村基础设施、乡村道路、小型水利设施、中低产田改造投入,加强教育、医疗、社会保障等等。
   二、要充分认识建设社会主义新农村是长期的、艰苦的、复杂的一个任务。
   从基本国情看,中国农业的发展与世界农业的发展相比较,条件是很困难的。农业的发展长期受两个因素的制约:一个是不断增加的人口对农业资源的压力,主要是土地和水。土地方面,据1998年统计,全国耕地19.58亿亩,人均1.59亩,到了2003年底耕地面积为18.53亿亩,下降了1亿亩,人均耕地下降到1.29亩。“十五”期间有两项没有完成目标,这是其中一项,人均耕地下降过快。跟世界平均水平相比,现在耕地面积是世界平均水平的1/4。中国有666个县人均耕地低于0.8亩的警戒线,占总县数的1/3。这个问题对于任何一个追求现代化,发展城市,发展工业的国家来说都要考虑,特别是像我们这样一个人口大国,我们面临的形势很严峻。水资源方面,现在人均水资源大概2400立方米/人,这个水平是全球平均水资源拥有量的1/7。以色列缺水,人均水资源是1000立方米。北京市人均水资源是300立方米,是以色列的1/3。我们水资源少,而且分配极其不均。长江以南相对充裕,长江以北的水资源短缺。现在国家采取南水北调的政策,丹江水库一年需要4亿立方米的水,还是不够用。我们还有一个严重问题就是水资源利用效率低。水资源消耗的70%在农业。中国平均水平是1立方米水农产品的产出量是0.87公斤。世界上1吨水农产品产出比较高的是以色列,一立方米水产出2.32公斤农产品。这个状况一时还改变不了。所以压力是长期的,要靠对环境、农业、科学技术、资源的保护等等,才有可能改善。  
   另一个制约因素是不断增长的劳动力对就业岗位的压力。按照劳动部统计,现在全国的劳动力是7.1亿左右, 4.8个亿在农村,每年有900到1000万劳动力要进入社会。从国家整个结构来看,农村本地的二、三产业吸收了大概1亿3500万。大城市的郊区要高一点。从全国平均看,农村本身吸纳的1亿3500万劳动力,流动就业的有1亿左右,另外还有几千万到大城市找工作,剩下的3亿劳动力都在农村的种植业和养殖业上,就业的容纳能力非常低。虽然国家经济高速增长,城市的二、三产业发展不足,短时期内把农村劳动力都吸纳出来,城市也没有能力。整个经济的一、二、三产业的发展,吸纳就业能力提高也没有这么快,况且城市本身也有就业问题,主要是企业转型造成下岗问题。就业问题始终是经济发展的压力,这个压力是长期的,需要逐步的转移劳动力。和我们国家情况相近的日本,在60年代末期到70年代末期把农业劳动力转移出来70%,从1600多万农业劳动力,到现在剩了不到300万。对于农村地区非农产业的发展这个问题,我们回避不了。去年十六届五中全会提出新农村建设的任务以后,有很多的看法,有的提出是不是和2020年建设目标相重合。到小康社会新农村建设是否告一段落?湖北省政研室一个主任说要建新农村,跑了一些地方,有的县里说五年建一个新农村。他觉得这个不可能,理解上有问题。新农村建设的24字方针,即“生产发展、生活富裕、乡风文明,村容整洁、管理民主”,包含着物质文明、精神文明、党的建设等内容。新农村建设和我们现代化建设的进程是同步的。总书记说,即便2020年实现了小康目标,2050年的建设目标也实现以后,“三农”问题还是一个重大问题,这和我国的国情、发展阶段都是密切相关的。国家的财力、经济总量在世界排位不断上升,我们感受到了生活的变化、生活水平的提高,就人均而言,到2050年也就是中等水平。所以,社会主义新农村建设是长期性、复杂性、艰巨性的任务。
    第二、农业和农村地区的经济结构和经济发展水平的问题。社会主义新农村建设,首先要实现农业现代化。改革开放20多年来,我们国家的农业现代化有了长足的进步,单产水平、经济作物的开拓、畜牧业、农产品加工业等发展迅速。但是就整体而言,离现代农业的目标还有不小的差距。衡量一个国家农业现代化的标准,就是劳动生产率有多高。拿玉米生产来说,我们国家的一个农户提供商品玉米的量是一吨,法国一个农户提供商品玉米的量是750吨,美国一个农户能提供1500吨玉米。农业劳动力转移,农业技术水平的提高,农业产出的不断提高,都要有一个过程。在这个过程里,有自然因素的问题,也有技术装备、产品水平的问题。荷兰的农业人口比例很小,人均土地规模也很小,但是其畜产品、经济作物的出口量都是世界前五名,说明荷兰的农业劳动生产率高。我国劳动生产力、农业劳动力提供商品量的比率与发达国家的农业、现代农业相比有很大差距。我们现在有低成本的比较优势,农业有它自然的特性,生产周期长,如果我们老是低成本,农民种粮食就不容易赚钱。在短时间内,不可能实现农业现代化。比如,我们比美国单产价格低一倍,技术装备的条件、利用资源的程度等方面的差距很大。
   十几年来,我国农业产业化发展很迅速。农村不能光靠种植,还要靠农产品加工,加工程度越深获取收入就越高,还能够拉长产业链,提供了最终产品。种植业、养殖业都有这个问题。所以,农业产业化是实现农业现代化的重要途径之一。农业产业化的发展,在大城市郊区富裕的地方,经济发达的地方是最有条件的。因为离工业资源、科研资源近,有条件和资金来发展农产品加工业。按照最先进的科学技术,像玉米可以加工成3000多种产品,进行制药、秸秆转化为能源等等。以农产品作为原料加工出来的工业品,提高加工程度,种植业、养殖业都有这种潜力。中国农业现代化除了提高耕作技术外,水资源利用、初级农产品加工等都是发展方向。很多工业化国家,比如法国,占出口额最大的不是飞机、军火等工业,而是农产品,占全部出口的22%。可以说,农业发展的潜力是随着科学技术的发展、现代农业技术的应用而不断显现出来的。去年,几位美国农业科学家讲,农业绝不是朝阳产业,在现代科学技术条件下,农业是生命科学和生物技术的平台,生命科学、生物技术是朝阳产业。现在我们还没有发展到这个阶段,但是对于我们这样的发展中大国,传统的农业大国,要考虑这些问题。2000年下半年粮食价格涨的很快,国家安全问题又重新提了出来。有的专家说我国缺水缺地,粮食干脆靠进口。在党的历次代表大会的文件中,每一次都提到保障国家粮食安全问题,立足国内资源是一个基本方针。我国一年消耗粮食产品的总量大概是4.9亿吨。这两年,通过努力,到去年粮食总产量达到了9600亿斤,当年粮食产出仍然满足不了当年的粮食消费。我国粮食生产除了90年代末有3年超过了5亿吨,除此之外,像03年、04年都没有超过这个产量,缺口很大。全球粮食交易总量一年只有2亿吨。在国际市场,中国的进口一般测算要超过世界粮食总供应量的11%,我们只要一进口粮食,国际市场的粮价马上就上去,因此不能依赖于国际市场。国家保障粮食安全有三条途径:生产、合理储备、国际贸易。从长远考虑,中央提出了立足国内资源,主动利用国际市场,调整和改革储备流通体系等措施。要达到这些目标,过程是长期的。
   第三、着力农村体制改革。我们目标是建设社会主义市场经济体制。农村的任务非常繁重。比如说,实行了将近2600多年的农业税去年已经取消了。这个税制的改变,实际是农村一项基本制度的改变,这种改变马上就带来了一些问题。农业税是地方税,在北京农业很少,税收来源不靠农业。但是,在大多数传统的农区,农业税占的比重一般是40%,有的地方占到60%。取消了农业税,一些县乡的运行就成了问题。怎么办?必须加快体制改革,推行县乡综合改革,建立中央财政对农村的转移支付制度,精简机构转变县乡政府职能。有很多县实行县财省管就和这个改变有关系。农村体制改革就是要把政府从主要发展经济的职能慢慢转变到社会管理和服务上,这个转型是需要时间的。我们国家,中央政府、省级政府支持农村的长效机制、保障农民增收的机制没有建立起来。怎么使农村面貌跟上城市的步伐,使差距不在拉大,使广大农业稳定发展,农村体制改革要加快。在资金上,建设新农村不能光靠转移支付、靠国家财政,最主要还是要国家支持力度加大的基础上靠农业本身,靠农村自身的发展逐步积累。现在农村的金融体制改革滞后。要发展,就要有资金,资金不能靠转移,怎么获得信贷资金?这类问题恐怕不是短时期内能解决的。社会主义新农村建设的目标既然是全方面的系统性的目标,实现这个目标是一个长期的过程。只有认识到位,才能避免运动式、政绩式的新农村建设。有的地区搞形象工程、面子工程,说几年就要把新农村建起来,这是不可能的。要实实在在,扎实推进。
    三、如何推进这个工作
    中央一号文件提出了“五要、五不要”原则,即讲究实效,不搞形势主义;量力而行,不搞盲目攀比;民主协商,不搞强迫命令;突出特色,不搞强求余利;引导扶持,不搞包办代替。要理解这些要求要把握以下几个方面: 一是农民是新农村建设的主体。新农村建设的任务提出来了,蓝图也规划了。接下来就是要调动农民的积极性,建设自己的家园。农民是新农村建设的最大受益者,也应该是建设者。比如说,韩国有一个新农村运动,韩国搞了20多年,基本上采取了国家支持引导,农民自己付出努力的方法。建设新农村最基本的问题就是认识问题。要以尊重农民的意愿为标准。政府起的作用是思想上的领导,政策上的扶持,方法上的引导,各种政策推动执行,不能包办代替。各级政府要根据实际情况,根据国家政策推动新农村建设,不做超越财力的承诺,大包大揽。
   二是要动员社会力量支持新农村建设。国家、企业要支持新农村建设,还要争取社会各界对新农村建设的支持。从国家政策来看,今年中央一号文件明确提出了“三个高于”的原则,即国家财政支农资金的增量要高于上年,国债和预算内建设资金用于农村建设的比重要高于上年,其中直接用于改善农村生产生活条件的资金总量要高于上年。温家宝总理在全国人大四次会议所作的《政府工作报告》中指出:“要下决心调整投资方向,把国家对基础设施建设投入的重点转向农村,这是一个重大转变。”这是推动新农村建设的最基本的措施。总理的工作报告讲,加大对农村地区的投入,国家支持主要是农村基础设施,教育、医疗和一部分的社会保障,因为政府的投入不可能大包大揽。财政部的钱,国家发改委的项目,基本上是公益事业的基础设施。运用国债资金,05年投入农村的比例是42%,06年国家发改委提出来要达到43.2%。但实际上,去年发行国债800个亿,今年是700个亿元,基数小了,可能钱数没有增加。这说明国家的投入是有限的。政府要做的是调整分配结构。
    教育问题。“十一五”期间要真正实现农村的义务教育。到2008年要免除农村学生的学杂费。到2010年,每一个省的农村人均教育经费要达到本省的平均水平,城乡之间不能有差别。
    医疗问题。现在全国有671个县,1.7亿农村人口参加了医疗保险。今年中央财政投入使农村每人平均增加20元,地方政府有条件的也要增加投入。据测算,如果农村人口每人每年有60到70元钱用于医疗保险,就能做到最基本的保障。到今年,我们争取每一个农村人口投入50元钱用于医疗保险。目前,各地农村的社会保障水平不一样。长三角地区对失地农民开始有养老和一些就业保障,一个月大概三四百元钱。全国达不到这个水平,“十一五”期间我们没有这个能力,要量力而行,朝这个方向努力。 三是推动农村改革。除了做好调整结构,搞好规划等工作之外,新农村建设一定要与推动农村改革相结合。取消农业税以后,全国37000个乡镇,政府的人员要精简,职能要转变,这实际是县乡财政体制的一个重大改革。去年,中央对乡一级进行了改革,转移支付740多个亿,今年是780个亿,加上地方财政的转移支付,转移支付总量比去年有大的增加。全国乡镇改革减少财政部门供养的人员,比例很大。像湖北保留必要行政人员,其余人员裁减掉,力度很大。方法是,在改革之前先搞最基本的社会保险,然后采用买断的方式裁减人员,裁下来的人员可以组建各种各样的公司或者到原来乡镇机构设立的事业单位。政府职能转变,把推广新的农业技术等工作,通过招标的方式来做。比如修一个小的水渠,电力的小工程,政府拿出钱以后,进行招标施工。现在各省都在这方面探索,把乡里的财政交给县里管,财务基本只有支出。一些地区在试点县财省管,就是其他隶属关系不变,但是县里的财政直接由省里管。这些措施都是面对国家体制的变化发展而产生的。
   农村的金融改革进行了很多年,有一些进展,但是还没有从根本上解决。在农村不仅仅是农业,还有发展非农产业,需要贷款的数量非常大。据国家统计局调查,农民每年人均从信用社获得贷款65元钱,向亲戚朋友和民间的借贷是195元钱,其中不少是高利贷。这说明金融体系还没有健全起来。财政的资金是有限的,目标也比较明确。要发展本地经济,在资金上还要自己多想办法,更多地用市场的方法来解决。从现在的情况看,农村金融改革是比较艰难的。去年央行用1600多亿冲掉一部分坏账,虽然减轻了农村信用社的包袱,但农村获取资金难度还是很大。世界上有很多国家支持农村发展,一是财政给钱,二是给相应的项目。比如说农业保险,农业的贷款,金融的担保等,背后都有政府,用贴息的办法进行支持。银行支持农村的经济发展,政府给贴息,如果为农业提供担保,我给你担保。有的国家,像美国,商业银行给农业做保险,政府承担成本。像这样政府政策性的金融支持机制,我们国家没有建立起来。在新农村建设中,对资金需求是比较大的。过去,我们讲输血和造血,现在要考虑造血的机制问题。
   土地制度方面。国家的征地制度存在一些问题,在农村表现的很突出。征地给农民补偿过低,侵害了农民的权益,全国大体有4000万失地失业的农民,这就需要改革国家的征地制度,这项工作正在做。怎么提高对农民的补偿?怎么使征地过程更加程序化、法制化,做到公开透明?怎么使农村集体土地进入土地市场?去年,中央文件把这个任务提出来了。农村集体土地进入市场的方式,就是入股。珠三角有一些地区采取了这种方式。这些改革,对建设新农村过程中的体制改革是非常重要的。
   现在,国家的支农资金量逐年增加,资金都带着项目。由于涉农部门很多,能直接给资金的就有十来个部门,管理者之间沟通不够,造成项目重复,项目分散的现象。审计署做了一个审计,一个县得到中央的支农资金是32项,其中有7项是用于农业的,是六个部门给的;有几项是用于水利的,七个部门给的。这反映出财政的钱,项目的钱使用方式的问题很突出。国家发改委已经开始作试点,就是把资金捆起来用,互通信息,把资金整合起来。实际上,很多发展中国家都不采取这种办法,发展中国家的资金需求来自于基层,报上来由第三方进行认证,认证后向上一级报。我们的资金使用效率非常低,有限的资金不能发挥更大的作用。在农村体制改革当中,特别是中央财政、省级财政加大对农村建设支持力度之后,这个问题会更突出。现在发改委正在进行支农资金使用方面的试点。
   再有就是农民专业合作组织问题。全国人大立法的调研已经四年多了,争取今年九月份《农民专业合作组织法》能出台。全国各级这类组织有14万,大多数是专业协会,还有一些是龙头企业和农户组成的,还有一些是农民自己组织的。农民专业合作组织怎么发展,已经提到议事日程上来了。这个法律出台以后,可以规范现有的农民组织。
   推动新农村建设,通过体制改革,机制改革,建立新的机制,建立支农机制,建立平衡的发展机制,都是要在建设新农村过程中逐步探索发展的,这是一个过程。

 

 


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